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Réforme des retraites 2023 : trois ans après, le bilan d'une loi déjà partiellement suspendue

La loi du 14 avril 2023 ayant relevé l'âge légal de la retraite à 64 ans a été partiellement suspendue par la LFSS 2026. Trois ans après son adoption, bilan d'une réforme contestée et déjà fragilisée par les arbitrages politiques de fin 2025.

Corinne Verdun | Publié le 18 mai 2026 | 8 min de lecture

Adoptée par recours au 49.3 le 16 mars 2023 puis promulguée le 14 avril 2023, la loi de financement rectificative de la sécurité sociale a relevé l'âge légal de départ à la retraite de 62 à 64 ans, accéléré l'allongement de la durée d'assurance requise à 172 trimestres, et durci les conditions d'accès au dispositif carrières longues. Trois ans après, le Conseil d'orientation des retraites publie son rapport annuel : la loi a tenu une partie de ses promesses budgétaires, mais a été partiellement suspendue à compter du 1er septembre 2026 par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026.

Ce que prévoyait la loi de 2023

La réforme entrée en vigueur le 1er septembre 2023 reposait sur trois piliers. Premier pilier : le relèvement progressif de l'âge légal, à raison de trois mois par génération à compter de celle née en septembre 1961, pour atteindre 64 ans pour la génération 1968. Deuxième pilier : l'accélération du calendrier Touraine, portant la durée d'assurance requise pour le taux plein à 172 trimestres (43 annuités) dès la génération 1965 — au lieu de 1973 dans le calendrier antérieur. Troisième pilier : le durcissement des carrières longues, avec un nouveau référentiel à quatre paliers (16, 18, 20 et 21 ans) et l'exigence systématique de cotisations effectives.

L'impact budgétaire mesuré par le COR

Dans son rapport annuel publié en juin 2025, le Conseil d'orientation des retraites a chiffré les effets budgétaires de la réforme. À horizon 2030, l'économie nette pour le système de retraite est évaluée à 17,7 milliards d'euros par an. À horizon 2070, le besoin de financement du système est ramené de 0,8 % à 0,4 % du PIB. L'âge moyen effectif de départ à la retraite, qui était de 62,9 ans en 2022, est passé à 63,3 ans en 2024. Le solde technique du régime général reste néanmoins négatif sur la décennie 2025-2030, contrairement aux projections optimistes du gouvernement de l'époque.

L'emploi des seniors : un demi-bilan

Le taux d'emploi des 60-64 ans, qui s'établissait à 36,2 % en 2022, a progressé à 41,1 % en 2024 selon la DARES. Mais le taux d'inactivité subie — personnes ni en emploi ni en retraite — augmente parallèlement. Selon les estimations de la DREES de mai 2025, environ 280 000 assurés se trouvaient dans cette zone grise fin 2024, contre 210 000 fin 2022. L'index seniors, créé par la loi de 2023, n'a été publié que par 847 entreprises en 2026, sur les 8 000 environ qui y étaient soumises — soit un taux de conformité de 10,6 %.

La suspension par la LFSS 2026

La loi n° 2025-1403 du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026 (article 105) a partiellement suspendu la mise en œuvre de la réforme. À compter du 1^er septembre 2026, le calendrier de relèvement de l'âge légal est gelé pour les générations 1964 à 1968. Concrètement, l'âge minimal de départ reste fixé à 62 ans et 9 mois — niveau atteint au 1^er septembre 2025 avant la dernière marche prévue par la réforme de 2023. Le décret n° 2026-345 du 7 mai 2026, publié au Journal officiel du 8 mai, en a fixé les modalités d'application, notamment pour les carrières longues.

Selon Renaud Villard, alors directeur général de l'Assurance retraite, environ 64 000 assurés bénéficieront de la suspension en 2026, dont 10 000 à 15 000 au titre des carrières longues — chiffre à rapporter aux 854 000 retraites qui devraient être liquidées sur l'année, soit moins d'un départ sur dix. Le coût budgétaire de la suspension est évalué par le Premier ministre à 400 millions d'euros en 2026 et à 1,8 milliard d'euros en 2027 (estimations reprises dans la trajectoire financière de la LFSS).

Pour absorber cette charge, le gouvernement a annoncé une moindre revalorisation des pensions en 2027. À noter, dans la même LFSS 2026 mais sur un volet distinct, l'article 12 instaure une contribution financière pour l'autonomie : la CSG sur certains revenus du capital passe de 9,2 % à 10,6 %. Le produit de cette hausse est expressément affecté à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) — financement des EHPAD et du maintien à domicile — et non à l'équilibre du système de retraite.

Ce qui reste de la réforme

La suspension ne remet pas en cause l'ensemble du dispositif. La durée d'assurance de 172 trimestres reste applicable aux générations concernées par le calendrier Touraine accéléré. Les conditions durcies du dispositif carrières longues restent en vigueur, sous réserve des ajustements introduits par la LFSS 2026 pour tenir compte des trimestres assimilés. La retraite progressive, élargie par une loi du 10 février 2026, demeure accessible à partir de 60 ans pour les assurés ayant cotisé 140 trimestres.

Quel horizon pour 2027 ?

La suspension décidée fin 2025 est bornée dans le temps : elle court jusqu'au 1^er janvier 2028. Au-delà, soit le législateur prolonge le gel, soit le calendrier initial de la loi de 2023 reprend son cours. Le COR a indiqué dans sa lettre de février 2026 qu'il publierait un rapport actualisé avant l'été 2027 pour éclairer la décision. Le débat budgétaire de la prochaine LFSS, à l'automne 2026, sera donc l'épreuve de vérité : confirmation de la suspension, abrogation pure et simple de la réforme, ou retour au calendrier 2023.

À retenir

Loi du 14 avril 2023 : âge légal porté progressivement de 62 à 64 ans
LFSS 2026 : suspension du calendrier d'âge pour les générations 1964-1968
Suspension applicable au 1er septembre 2026, jusqu'au 1er janvier 2028
64 000 assurés concernés par la suspension en 2026
Durée d'assurance de 172 trimestres maintenue

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Sources officielles

Corinne Verdun

Directrice de publication · Spécialiste retraite

Corinne Verdun est spécialiste des questions de retraite en France. Elle analyse les réformes et leurs impacts concrets pour les assurés.